K prvnímu červenci se má dokončit profesionalizace státní služby, v účinnost naplno vstoupí příslušný zákon. České souvislosti proto spolu s portálem HlídacíPes.org přinesou několik textů, které se této normě budou věnovat; toto je první z nich.
Cílem zákona o státní službě bylo depolitizovat státní správu, posílit její profesionální charakter a stabilitu a též zvýšit i její efektivitu. Některé cíle a hlavní mechanismy zákona je potřeba právě nyní analyzovat. České souvislosti v polovině dubna zveřejnily průzkum, který přesně zmapoval rozsah změn, jež vláda za rok své existence provedla. Tyto personální zásahy ale pokračovaly, týkaly se všech: od řadových úředníků až po nejvyšší vedení ministerstev. Zákon tak změnil státní správu ještě dříve, než začal být naplno účinný.
Trnitá cesta k cíli
Cesta k tomuto kroku však byla dlouhá, plná kompromisů a změn. Se zákonem počítá od roku 1993 naše ústava a jeho první verze byla schválena k roku 2004. Všechny vlády bez ohledu na jejich politické složení však její reálnou účinnost odsouvaly, celkem se tak stalo pětkrát. V tichosti byla tato první verze zrušena až nyní, aniž by kdy začala fungovat. I Nečasova vláda se o další verzi pokusila, ovšem nebyla úspěšná.
Současný zákon je dílem Sobotkovy vlády. Při jeho přijímání lze vzpomenout tlaku prezidenta Zemana, který předložením zákona podmínil jmenování Andreje Babiše do vlády bez předložení jeho negativního lustračního osvědčení. Skutečným motivem pro přijetí normy byl ale postoj Evropské komise.
Česká republika měla služební zákon jako povinnost při vstupu do Unie. Není možné se divit, že unijní orgány považovaly jeho neustálé odkládání za velký problém. Funkční zákon se tak stal nepřekročitelnou podmínkou pro přijetí Dohody o partnerství, která dává rámec pro čerpání evropských fondů do roku 2020. Hrozba, že by ČR o část ze 700 miliard korun přišla, byla silným motivačním faktorem. Vláda musela při přijímání zákona čelit ostrým námitkám opozice včetně hrozby obstrukcí. Nakonec bylo dosaženo koncensu, což je ve sněmovní historii poměrně nevídaná věc.
Jak oddělit úředníky a politiky?
Podstata zákona spočívá v tom, že převádí zaměstnance ústředních orgánů do tzv. „služebního poměru“, který se částečně liší od klasického zaměstnaneckého vztahu. Tím dává určitou ochranu proti klasické výpovědi, na druhou stranu ale dává i nové povinnosti.
Hlavním cílem zákona je oddělení politické úrovně od samotného výkonu administrativy. Toho chce zákon dosáhnout tím, že na jednotlivých úřadech zřizuje funkce státních tajemníků a personálních ředitelů, kteří jsou ve své činnosti poměrně nezávislí. Všechna vedoucí místa mají být obsazována výběrovými řízeními za předem daných podmínek. Problém se ovšem skrývá v detailu.
Náměstci: klíčoví lidé či budižkničemové?
Spor byl veden i o to, kdo má jmenovat náměstky ministra: zda jde o čistě politické funkce, či naopak o funkce úřednické. Výsledný kompromis tyto funkce zdvojuje; nyní tak máme náměstky pro řízení sekce a „politické“ náměstky bez přímé kompetence. Jim prezident Zeman dal přezdívku „budižkničemové“ a s tímto argumentem zákon i (neúspěšně) vetoval.
Ministři Sobotkovy vlády na tento stav zareagovali téměř bezezbytku tak, že naplnili své úřady maximálním počtem náměstků, mnohdy je jich až 8-9. Jde rozhodně o nejvyšší počty osob na této úrovni od vzniku ČR, což je samo o sobě významné. Při tomto obsazování se na „úřednická“ místa dostali i vysloveně straničtí nominanti. To lze dokázat například i naším předchozím průzkumem, který ukazuje, že za první rok vlády vyměnili ministři prakticky všechny své náměstky, na některých úřadech (MMR) i opakovaně. Vzhledem k „bezpečnosti“ této pozice před dalšími změnami po 1. 7. 2015 byl na „úřednická“ místa daleko větší tlak, než na místa politická.
Vliv ministrů na úřady
Jaký vliv si ministři na své resorty ponechají? První fakt je, že všechny současné pozice mohla obsadit vláda ještě klasickým způsobem. Výrazné změny ve vedení státní správy zmonitorovaly České souvislosti v již zmíněném průzkumu; na některých resortech šlo až o tři čtvrtiny všech vedoucích pozic.
Ani do budoucna ale ministři vliv rozhodně neztrácejí. Většinu členů komisí ke klíčovým výběrovým řízením, která reálně rozhodnou o obsazení dané funkce, nominuje ministr. U dalších řízení pak případný nadřízený. Pokud ministrovi na některé funkci opravdu záleží, jistě mu nominovaní členové vyhoví. Role státního tajemníka, který má vliv na menšinu v komisích, je tak „metodická“, což lze v této věci přeložit jako „okrajová“.
I na nižší pozice má vedení úřadu vliv: zavedený systém hodnocení, podle nějž lze určovat odměny i například argumenty k povyšování, je čistě v rukou nadřízeného, odvolat se úředník nemůže. Libovolného úředníka lze přesunout i bez jeho souhlasu na jinou pozici i jiné místo výkonu práce. A když není kam jej přesunout, lze kohokoliv označit za nadbytečného a po určité době jej ze služebního poměru uvolnit. Všechny tyto akty posuzuje státní správa „uvnitř“, k soudu se odvolat nejde. S trochou fantasie tak může vedení ministerstva úředníkům jejich nezávislost libovolně fakticky upravovat.
Zákon jako úspěch?
Státní zaměstnanci získají služební poměr: řadoví úředníci jej postupně získají natrvalo, vedoucí pracovníci sice ihned, ale jen do dalších řízení, která budou maximálně za dva roky. Pokud se Sobotkova vláda udrží, může „své“ lidi na konkrétních místech udržet napevno. Další změny na úřadech se už budou ministrům dělat o něco obtížněji, zvláště pokud půjde o pozice méně politicky důležité.
Už nyní lze proto celou normu předběžně zhodnotit. Jejím cílem bylo státní správu stabilizovat, postupně zvýšit její výkon a transparentnost. Fungování služebního poměru jistě nebude ideální, nicméně je zřejmé, že jde v těchto oblastech o krok správným směrem. A že jde o úspěch.
Samostatnou kapitolou je však odpolitizování státní správy. Současným ministrům se podařilo nejdůležitější místa v celé administrativě pečlivě vyčistit, obsadit vlastními lidmi a ty v jejich funkcích pojistit. Nestane-li se něco zásadního, hlavní nominanti se ve státních službách usadí natrvalo. I v tomto případě jde o úspěch, ovšem nikoliv zákona a jeho cílů, ale o úspěch vládních stran a jejich personálně politických cílů.
Rozhodně tak nemáme státní správu nepolitickou; proto zůstává sama budoucnost služebního zákona nejasná. Těžko si představit, že by po případné změně vládních stran noví ministři svodům na přeobsazení některých pozic odolali.
